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新型城镇化视野中的PPP空间治理
2018年05月09日 09:14 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:程哲 字号
关键词:新型城镇化;PPP空间治理;新发展理念

内容摘要:PPP(Public Private Partnership)是基础设施和公共服务领域的一种创新供给模式,通过政府和社会资本之间的长期合作,共同提供原本由政府负责的基础设施和公共服务,实现利益共享、风险分担和激励兼容。

关键词:新型城镇化;PPP空间治理;新发展理念

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  PPP(Public Private Partnership)是基础设施和公共服务领域的一种创新供给模式,通过政府和社会资本之间的长期合作,共同提供原本由政府负责的基础设施和公共服务,实现利益共享、风险分担和激励兼容。PPP在中国有着长达三十多年的发展历程,与中国的经济快速增长和城镇化建设密切关联。中国特色社会主义进入新时代,发展不平衡不充分已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。在新时代新变革下,PPP迎来了新机遇和新挑战。一些经济社会发展中亟待解决的突出问题,比如生态环境保护、脱贫攻坚、缩小城乡区域发展和收入分配差距、弥补教育医疗养老等民生短板等,PPP都大有可为。PPP需要贯彻落实新发展理念,迎接新征程,作出新应对。

  新时代新型城镇化对PPP提出了新要求

  城镇化是现代化的必由之路,近年来我国城镇化水平快速提高。过去五年我国城镇化率年均提高1.2个百分点,在高速发展的同时,城镇化质量也在不断改进,城镇基础设施水平明显提升。按照城市发展的纳瑟姆曲线(S型曲线),我国城镇化仍然有巨大的增长空间,尤其是以人为本的新型城镇化,将对基础设施和公共服务产生持续、多样化且庞大的需求。

  新时代新型城镇化对PPP模式的影响和挑战包括多个方面。一是农村转移人口市民化引致的PPP需求增加。城镇化的“三个1亿人”任务以及全面放宽城市落户条件,需要为转移人口提供均等足量的基础设施和公共服务,比如教育、医疗和保障房供给等,都可以通过PPP模式加快推进。二是部分城市人口收缩带来的PPP需求差异。城市并不总是增长,部分城市在人口峰值过后迎来人口收缩是一个不可避免的趋势。城市收缩和人口扩张并存的双向流动新格局,导致不同城市对基础设施的需求存在较大差异,要求不同区域的地方政府在采用PPP模式建设基础设施和公共服务时,要根据当地人口趋势合理推进。三是乡村振兴和城乡融合发展等新任务推动PPP实施的变化。乡村振兴和城乡融合发展都是十九大提出的未来一个时期的重点任务,也是传统PPP应用较少但大有可为的领域。由于乡村振兴和城乡融合发展涉及的PPP项目,比如农产品加工、农村休闲旅游养老、设施农业、乡镇学校和卫生以及公路供水电网物流等农村基础设施,大部分属于收益不强公益性强的项目,且位于财力较差的乡村和欠发达地区,对目前强调PPP侧重使用者付费项目的政策导向提出了挑战。四是以城市群为主体协调发展的城镇格局对PPP提出了更多需求。城市群内中心城市及周边中小城市的公共交通主导的交通网络体系建设、非核心功能及产业疏解等,为PPP模式的应用提供了巨大空间。五是城市从增量发展向存量发展,为PPP发展厘清了方向。2015年中央城市工作会议进一步强调,应坚持“限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的城市发展方向。在城市发展从以新区为载体的增量发展转向以更新改造为主的存量发展过程中,迫切需要通过PPP推进城市绿色低碳发展和城市治理现代化。

  PPP发展呈现鲜明的空间差异特征

  在新型城镇化以及发展不平衡不充分的影响下,PPP的发展呈现出鲜明的空间差异特征,主要反映在区域差异和城乡差异两个方面。PPP的区域差异主要是东部沿海经济发达地区与中西部经济欠发达地区以及各个地区内部不同城市之间的差异,包括能力差异、驱动差异、项目差异以及政策执行差异等。能力差异是指各个地方政府对PPP模式与政策的正确认知、理解、执行和监管等方面能力的差异。驱动差异是指各个城市采用PPP模式的动机不同。项目差异主要是指各个地区的已落地PPP项目的差异。统计显示,PPP项目差异存在阶段性,比如2013年之前东部沿海地区的PPP项目多于中西部地区,2013 年之后则相反。政策执行差异是指各个城市在贯彻落实国家PPP政策上的差异,具体表现在制定地方实施细则、组建主管机构和推广力度方面等。

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姓名:程哲 工作单位:

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