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飞地经济如何顺利腾飞
2017年10月19日 09:58 来源:大众日报 作者:麻宝斌 字号
2017年10月19日 09:58
来源:大众日报 作者:麻宝斌
关键词:飞地;合作;利益分配机制;地方政府;中西部地区

内容摘要:“飞地经济”是地区间合作的一种重要模式,有利于欠发达地区经济的快速发展,但关键是要在两地之间形成相对稳定的利益分配机制。

关键词:飞地;合作;利益分配机制;地方政府;中西部地区

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  “飞地经济”是地区间合作的一种重要模式,有利于欠发达地区经济的快速发展,但关键是要在两地之间形成相对稳定的利益分配机制。

 

  今年年中,国家发展改革委等八部委联合下发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向更大范围推广。“飞地经济”,是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区,打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。“飞地经济”不仅能促进欠发达地区经济的快速发展,还能为欠发达地区带来先进的经济管理经验,提升政府治理能力。

  目前,尽管我国的“飞地经济”有“遍地开花”之势,但仍处于起步阶段。到目前为止,“飞地经济”合作成功的范例并不是很多,甚至有些合作动议仅停滞在酝酿阶段。综合来看,这主要有如下几个方面的原因:

  “飞地经济”合作缺乏统一的顶层设计。实践中,由沿海地区与中西部地区合作形成的“经济飞地”并不多见,即使跨省的合作也不多,成功的案例主要是省级及其以下行政区域内进行的合作。尽管《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》对于中西部地区设立产业园区承接沿海地区的产业转移做出了一些规定,但总体上这些规定只是粗线条的,不够具体,尚未对区域合作的组织协调机构、“经济飞地”管理机构的权能定位、合作双方的权责划分、合作过程中争议的解决机制以及合作双方的收益划分等方面做出详细规定。由于缺乏统一的顶层设计,地方政府间的经济合作还相对无序,这是目前我国“飞地经济”合作中面临的一个突出困境。

  “经济飞地”管理机构的权能定位不清晰。在“飞地经济”的合作中,“飞入地”之所以将“经济飞地”部分或全部的经济事务管辖与开发权让渡给“飞出地”,主要是要通过“飞出地”的先进管理理念和方法,加快本地区经济的发展。如果“经济飞地”管理机构承载了过多与经济事务管理不相关的社会管理职能,就可能影响从事经济事务管理与开发的时间和精力,也就会影响经济合作的顺利实施。此外,“经济飞地”管理机构与“飞入地”以及“飞出地”政府之间的关系也需要更为清晰明确的定位。

  主要由地方政府主导,市场化运作特征不明显。尽管“飞地经济”突破了“行政区经济”的局限,但在诸多方面仍摆脱不了原有行政体制的束缚。地方政府的过多介入会引发一系列问题:一是在地方政府进行合作与协商的过程中,往往会要求相互之间行政级别的对等,否则合作很难进行;二是这种合作往往会由于地方政府负责人的变化而缺乏稳定性和连续性;三是这种合作往往不能突破省级行政区划,实现跨省的合作,促进区域经济协调发展。

  合作双方之间缺乏较为稳定的利益分配机制。从动因看,目前地方政府之间的合作主要是依靠利益驱动,促进经济增长、增加财政收入是地方政府之间合作的主导动因。但到目前为止,地方政府合作中的一个突出问题是尚未形成相对稳定的利益分配机制,在权责划分以及收益分成等问题上大多是一事一议,没有固定的分配机制。所以地方合作也常常因为在合作收益分配问题上发生争执而中断。这主要是由于税收与GDP统计中属地原则的影响导致的。

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