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构建中国特色的“地方公债新理论”服务高质量发展 ——学习习近平总书记在中国人民大学考察的重要讲话精神
2022年05月02日 17:39 来源:中国社会科学网 作者:朱军 字号
2022年05月02日 17:39
来源:中国社会科学网 作者:朱军
关键词:地方公债新理论;高质量发展

内容摘要:

关键词:地方公债新理论;高质量发展

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  4月25日,习近平总书记来到中国人民大学考察调研并发表重要讲话。总书记的讲话,对我国高等教育办学发展方向提出了进一步的要求,为回答“为谁培养人、培养什么人、怎样培养人”这一根本问题提供了根本指导。总书记的讲话既饱含对中国人民大学的殷殷期待,也体现了对我国高等教育的高度重视。

  作为高校教师,我们深刻认识到必须要落实立德树人根本任务、加强意识形态工作,塑造一支矢志爱国奉献、勇于创新创造的教师队伍。同时,夯实马克思主义理论教育这个灵魂基石,教育广大青年把“听党话、跟党走”的信念作为自觉追求,做社会主义核心价值观坚定的信仰者、践行者。在工作中,我们要牢记教诲,不负青春韶华,乘着新时代的春风,在国家事业建设、财政领域教学科研建设的时代洪流中砥砺前行。我们要对本职教学工作充满热爱,坚守自己的初心,全身心地投入到所热爱的事业中,拓宽专业知识,努力提升自身的研究能力,深入财政领域。

  特别地,我们要扎根中国国情,立足时代要求,基于不同时期国家宏观管理的重大需求,不断探索中国特色社会主义财政理论体系。结合当前后疫情时代的财政经济形势,基于“系统平衡财政观”研究形成中国地方公债的新理论,有利于进一步优化积极财政政策,彰显中国财政宏观调控的特色。在这一过程中,随着社会主义市场经济体制的建立,形成适合于中国市场经济体系的宏观财政货币政策调控框架和理论体系,培养符合习近平新时代中国特色社会主义思想的高端人才变得日益重要。高校作为知识创新的重要主体,就是为社会提供创新知识与知识型创新人才。

  在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,打造关注中国财政理论的实践发展,研究独具中国特色的财政理论创新,钻研形成中国特色的地方公债理论,着力培养堪当民族复兴重任的新时代财经高端人才是时代赋予我们的责任。未来,按照立足新发展阶段、构建新发展格局的目标,认真落实立德树人根本任务,我们要构建中国特色的财经新理论引领中国财经学科的建设与发展,更好地推动中国经济的高质量发展。

  一、中国的财政理论创新

  财政作为我国教育体系内的一个重要学科门类,是经济学学科重要的组成部分。改革开放以来,中国财政理论建设取得了很大的成绩。但是,在新的经济形势下,中国财政理论建设也面临众多挑战。高培勇教授曾强调,几乎所有的经济和社会问题都会归结到财政层面,进而演化为财政问题;几乎所有的财政问题的化解都有赖于理论创新,进而演化为财政学科发展问题。可见,财政学的基础理论创新至关重要,财政学科的创新与发展要走出一条有中国特色的道路,需要财政学界的共同努力。而从整个社会来看,基于习近平新时代中国特色社会主义思想及“五位一体”总体布局,从系统平衡的视角来看我们可以将“系统平衡财政观”构建为中国财政理论的创新点之一。学习领会习近平总书记在中国人民大学考察的重要讲话精神,让我们要自觉回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问,彰显中国之路、中国之治、中国之理。本文从系统平衡的视角来研究中国的财政基础理论创新,正是彰显中国之路、中国之治、中国之理,贡献哲学社会科学的中国力量。

  (一)中国财政理论创新的重要性

  财政起源于西方公共经济学,我国引进本土化,并采用国外财政学的理论思想和研究方法,去研究中国的财税问题。但是,我国的经济、社会、财政空间与西方国家不尽相同,不同特征决定了财政理论创新的必要性。我们要跳出西方传统财政学的束缚,做好财政基础理论的创新工作,走出一条有中国特色的道路。

  面对经济高质量发展的新形势和国内国外双循环的新发展格局,我们应该总结改革开放以来的财政实践经验,从政治和全局的高度,实现新时代中国财政理论的创新,推动中国特色的财政发展。只有这样,才能建立真正符合中国国情的财政学理论体系,充分发挥财政学在中华民族伟大复兴中的重要作用。

  (二)“系统平衡财政观”是财政基础理论创新之一

  中国财政理论创新问题是指导国民经济发展的基础问题,基础理论创新工作非常重要,是指导思想。在综合分析现有财政基础理论的基础上,本文提出了一种新的财政基础理论——“系统平衡财政观”,在“系统平衡财政观”中谋划中国未来财政发展,建设中国特色的地方公债理论。

  从财政发展和财政本质的角度来看,财政政策和财政工作应该是一个系统平衡的过程,是一个经济社会系统相互运动、相互适应、相互演化地维持、体现、保障“系统平衡”的公共行为。第一,财政与税收的对称是经济系统平衡的基本要求。我国财政发展要避免财政与税收不对称性带来的财政风险,坚持“以收定支”,从而保证长期财政可持续和财政安全。第二,财政与金融的协调配合是宏观治理系统平衡的根本要求。在经济工作中,财政政策和金融货币政策需要相互协调、相互配合,从而促进经济系统平稳运转。第三,财政以项目支出“执行”经济政策的同时“反馈”经济政策。在实施财政政策,达成国家经济发展战略目标的分析过程中,对财政政策进行政策效应评估和模拟实验分析,从而及时纠正财政政策中的不足。第四,在非常态时期,短期“财政赤字货币化”的行为,必然也必须要满足长期系统平衡的可持续性的要求。第五,财政政策本身也应该是一个自适应的动态演化过程。财政政策和税收政策要根据国家“五年规划”的要求循序渐进地推进。

  二、形成中国特色的地方公债新理论

  促进财政平衡、化解债务风险是财政政策引领国家战略发展的重要方面。后疫情时代,优化中国各类地方债务资源使用、提高公债资金配置效率稳增长是当前稳定中国宏观经济、防范系统性金融风险的重要方面,也是促进中国经济高质量发展的重要方面。在“系统平衡财政观”下,结合中国丰富的地方公债实践,构建“中国特色的地方公债新理论”是提高中国宏观调控水平、服务高质量发展的重要工作。这也是扎根中国大地发展哲学社会科学、推动哲学社会科学创新发展的时代答卷。

  第一,中国地方公债的实践是适时调整、及时应对的,体现了一个动态演化的理论过程。在“系统平衡财政观”视角下,财政政策本身应该是一个系统平衡的过程,需要根据经济社会形势的发展变化,适时合理微调政策。地方政府债务的发行,也会根据整个经济社会发展过程中的财政需求变化而变化。受新冠肺炎疫情影响,政府债务规模迅速扩大,特别是地方政府专项债券规模保持在较高水平,较好地稳定了我国经济。

  由表1可以看出,2020年之前,我国政府赤字率总体上保持在较为合理的3%范围内。为了应对疫情影响、对冲经济下行压力,2020年、2021赤字率有所上升。根据2022年的《政府工作报告》,2022年的赤字率拟安排在2.8%左右,将回到2019年的水平。2022年新增地方政府专项债券额度3.65万亿元,地方政府一般债占赤字的比例降至21%。尽管今年赤字率有所下降,但预计可动用的财政资金将增加,这仍然反映了积极财政政策的导向。

  第二,形成了“定规则、设上限、提效率、破刚性”的公债理论规则。在“系统平衡财政观”下,财政与税收的对称是经济系统平衡的基本要求。坚持强调财政收支的平衡,坚守以税收融资作为政府融资的常态、以债务融资作为非常态认识的理念。进入经济新常态后,为了缓解经济下行的压力,各地政府纷纷加大投资力度,以实现经济的平稳发展。地方财政整体上面临减收增支的压力,税收融资难以满足财政支出需求,必须依靠债务融资来扩大财政资金来源。地方公债融资手段虽一定程度上缓解了财政资金压力,在基础设施、民生工程等建设中发挥了积极作用,但也会造成财政空间被压缩、系统性偿债危机等问题,需要进一步解决。因此,总结财政管理和债务发行的实践,中国正在总结形成“定规则、设上限、提效率、破刚性”的公债理论规则。

  第三,包容标准化融资和非标准化融资的模式并存发展。中国的地方公债是包容标准化融资和非标准化融资的模式并存发展,积极利用所有的资源,优化经济发展的融资渠道促进高质量发展。中国标准化的地方公债包括地方政府一般债务、地方政府专项债务和城投债。除此之外,还包括基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、“ABO”模式(授权—建设—运营)、“F+EPC”模式(融资+工程总承包)等金融创新模式以及城投债、银行贷款、信托类债务和个人借款类债务等隐性债务形式。这是中国地方公债不同于西方地方公债的重要实践,形成了标准化融资和非标准化融资的模式并存的新特色。

  三、优化债务资源使用促进高质量发展

  近年来,地方政府债务作为积极财政政策的重要手段,已成为弥补薄弱环节、调整结构、稳定投资的重要推动力。在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下,基于中国特色的地方公债理论,建议推进地方债务体系建设,优化地方公债资源使用促进高质量发展,加快形成新发展格局。具体建议如下:

  (一)综合规划,实现可持续发展

  一方面,要从综合和长远的视角规划财政发展,用好地方公债资源。在保持政府整体杠杆水平基本稳定的前提下,既要兼顾短期财政政策的目标,又要加强中期和长期的预算平衡,以更好地进行跨周期的调控。从短期来看,要在确保债务总量合理控制的同时,通过调节和改善债务结构强化对债务工作全过程、全生命周期的绩效管控,提升债务资本的运用效益。从长期来看,应在提高教育技能、医疗、住房、失业救济、养老保障、鼓励生育等方面加大地方公债支持力度。另一方面,从系统平衡的角度来看,强化财政与金融相结合以解决债务问题。通过财政与金融的协同合作,提高金融市场的约束力,从而加强对债务发行的约束力,提高债务支出的效率和绩效考核以“硬化”债务支出的预算约束。当前,中国地方债务的利息平均在6%至8%之间,未来在人口老龄化的背景下,经济增长率进入到强调高质量、低增长阶段,市场化调整利率将降到3%或4%甚至更低。这有利于释放更多财政空间,减轻地方政府债务的履行压力。

  (二)优化债务期限结构,科学合理安排额度

  一方面,未来需要保持适度的地方公债规模,地方公债额度要保持“稳中有降”趋势,优化债券期限结构,均衡设置一般债券期限结构。建议坚持专项债券期限与项目期限相匹配,使政府债务管理更加规范、高效和可持续,同时优化国有资本收益、国有资本超额收益补充偿债基金,降低债务偿还压力。另一方面,在“系统平衡财政观”的视角下,应当以税收进行筹资为先,在非常态时期可以适当利用债务融资,但长期要满足可持续发展的要求。由于疫情的冲击,未来地方财政可能仍然处于紧平衡状态,赤字规模和一般债规模可以适度扩大,科学合理安排地方政府债务。在经济非常态时期,从金融的角度来看,可以考虑对部分显性债务进行核销(当然要基于严格的标准和相关高层级部门的财经法程序),从而为科学的额度提供空间。

  (三)精细化管控,提高地方公债使用效益

  一方面,要着力优化投资方向,注重融资与收益的平衡,建立起“借、用、管、还”的“穿透式”管理机制。坚持资金与项目同步的原则,优先保障入库项目资金、重大协调服务等要素,充分发挥要素集成效应,促进项目加快落地投产。在经济高质量发展的背景下,建议继续通过创新提高整体技术效率水平,加强各地区技术效率的“互学互鉴”以提升债务资源的使用效率,对地方政府实行差别化的激励与约束政策。另一方面,强化公共工程项目的社会收益和现实需求的紧迫性以提高地方公债使用效益;同时在使用收益方面考虑谋划长期的消费能力提升,通过经济增长以增加地方公债的使用效益,积极化债。

  (四)强化风险防范,推动高质量发展

  一方面,地方公债要平衡好稳增长和防风险关系两方面,明确坚持以经济增长来化解地方债务风险。以长远来看需要重点关注如何从“以地谋发展”的模式转型为“市场驱动、消费驱动”的模式。建议部分公债项目可以瞄准公共服务的提供,巩固中等收入群体促发展、稳消费以稳增长,从而增加经济循环及其之中的财政收入,积极化解债务风险。建议要加强政府的重点工程建设,强化重点工程建设发挥稳增长、稳就业的作用,压缩中间层层转包环节和转包成本,巩固、提高中低收入群体的收入,从而发挥以居民收入增长为导向的思想。另一方面,在地方公债发行中,有地方存在“重发行、轻管理”问题。有些地方出现了“项目包装”“收益虚假”的现象,造成项目偿债能力问题。因此,加强项目的风险评估和可测性,加强前面的科学、规划设计来保证偿债资金的来源,促进收入的平衡防范风险,为促进高质量发展提供强力保障。

 

  【本文系国家社会科学基金重大项目“现代财政—金融结合框架下的地方政府债务管理研究”(21&ZD094)的阶段性成果】

  (作者单位:南京财经大学财政与税务学院)

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姓名:朱军 工作单位:

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