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【文萃】基层社会治理模式的变迁与挑战
2020年11月26日 16:16 来源:中国社会科学网 作者:陈柏峰 字号
2020年11月26日 16:16
来源:中国社会科学网 作者:陈柏峰

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  一、乡村组织体系的功能变化

  取消农业税,对基层组织行为模式和功能发挥带来了很大影响。基层组织不再与所有的农民都打交道,而只是与农民中的一部分人发生直接联系,组织体系的原有功能模式不能再如之前那样发挥作用。国家不用再向农民征收农业税,基层政府、乡村干部与农民因为征税的各种矛盾也消失了,农村似乎突然变得和谐。但是,这种和谐的前提是,农民与基层政府和组织的关系日益疏离。当然,基层政府和村级组织还有很多自上而下的任务,但这些工作中的大部分变得越来越形式主义,乡村治理中“办事留痕”“形象工程”“文山会海”等形式主义越来越普遍。

  最近十多年,项目制在农村基层治理中逐渐兴起。项目制是具有统摄力的国家治理模式,目前越来越多的征地被用在各级政府各行各业中,“项目进村”越来越成为中西部农村的现实,国家涉农资源以项目的形式投入到具体村庄中,项目下乡越来越成为基层治理的常态。与此相应的乡村组织运转,呈现出财权虚空、事权缩限与行政事务密集的悖论性特征。

  由于村级组织的工作重心不在于与所有的农民发生关联,不能聚集所有的农民,不能收集足够的信息,组织体系的原有功能模式不能再如期发挥作用,乡村组织体系因此发生松弛,导致了一些负面的后果。

  二、群众权责观念的变化

  基层组织体系功能发挥的弱化,还与群众权利与责任观念自身的变化有关。中国基层社会已经进入了利益和思想多元化的时代,群众的权利和责任观念发生了很大的变化,这种变化是多因素导致的。

  改革开放以来,我国经济运行模式由计划经济逐步转向市场经济。经济模式的转型带来了经济总量的大幅度增长。社会成员在转型中都不同程度有所获益,但在转型中受益程度则存在着较大差异。利益格局的变化,产生了种种消极影响,导致贫富差别进一步拉大,社会的公平公正受到挑战,不同阶层的利益矛盾加剧。

  伴随着社会利益格局的多元化,相应的思想意识也逐渐多元化,思想意识的一致性日益被打破,呈现出多元化态势。各种与主流思想意识不同甚至冲突的思想意识都在社会中存在,并对主流思想意识构成支持、补充或竞争、挑战。由于智能手机的普及,即使最基层的农民也可以接触到各种各样的思想,并从中选择对自己有利的思想作为理论武器。  

  在乡村组织功能瓦解,人们利益多元化的背景下,又有各种多元的思想观念作为支撑基础,这直接导致基层人们权利与职责观念的变化,实践中更是出现各种匪夷所思的事情。

  基层社会一些群众只讲权利、不讲义务、不讲责任,动辄向政府要求利益。而在基层治理过程中,政府似乎背上了“枷锁”,有着无穷无尽的义务和责任,在各种话语体系中都是如此。在法治话语中,他们被要求尊重权利、履行义务,动辄面对基层民众的维权。而且作为人民政权,基层政府和组织还必须遵循党的政治伦理,对人民群众有着近乎无限度的责任。而当群众面对基层政府和组织时,就可以在各种话语中游走选择,哪种话语对自己有利就选择哪种。最终,导致的是一种权利与责任极为不匹配的实践,这种实践反过来又不断“教育”群众不讲责任和义务,只讲权利和利益,这使基层的社会治理面临巨大的压力和难题。

  三、技术治理模式的形成

  在既有村级组织功能日益弱化、社会安全和稳定需求日益增长的背景下,城乡基层发展出了新的技术治理模式,其中最典型的是所谓的网格化管理。涉及的工作主要包括综治维稳、公共安全、具体政策执行三个方面。

  网格化管理将城乡基层划分为不同层次的网格,在网格基础上进行信息收集和管理。信息采集是网格化管理的基础工作。通过对网格内的人、地、物、事、组织等要素进行全面的信息采集管理,进而发现处置各类矛盾隐患,及时响应群众诉求。在网格化管理平台上,具体的做法主要有三类:一是定期巡查与信息上报。二是责任界定与交办督办。三是网格“三定”责任体系。

  随着经济社会的不断发展,近年来出现大量非传统安全问题,社会稳定需求也越来越高,传统的手段和措施已难以应对。在管理模式上,往往强调网络式管理,各种防范督查要求社会单位自主查、人民群众协助查等多种形式排查,既查大隐患,又查小问题,确保横向到边、纵向到底、不留死角、不留空白,可以说,管理非常细密深入。网格化管理正是这样的技术治理模式。技术治理模式已经成为基层治理的重要依托。在中西部农村地区,在财政转移支持下,网格化管理模式日趋完整。而在东部农村地区,由于基层政府财政能力较强,村集体也有公共资源,技术治理模式已经十分强大。

  四、重构权利与责任意识

  技术治理模式的兴起,显然有其独特背景下的合理性:利益的多元化、思想的多元化以及权利与责任观念的变化。在这种社会背景下,社会治理不能再依靠过去那种单一的行政管理方式,而是将一些社会事务交由自治、合作来解决。从长远来看,应对问题还是应该建立均衡的权利和责任体系,帮助社会公众树立正确的权利和责任观念。因此,需要强调社会治理的法治化。社会治理的变革,需要将国家与个人之间从传统的“统治关系”转变为“治理关系”,需要有效调动国家、社会、市场各种机制发挥作用,调动一切社会主体的主动性和积极性。

  在新的历史条件下,全民族的权利意识和主体意识已经高涨,司法系统和社会治理体系应对能力稍显不足。在社会现实中,政府不但受到法学上的权利话语的压力,还受到政党伦理中的责任担当话语的巨大制约。与之相反,民众开始敢于主张自己合法的权利,但缺乏责任和义务意识。这给基层治理带来巨大的挑战。在这种挑战下,需要正确对待权利本位论,重新强调权利与义务、责任的平衡。也就是说,面对挑战,我们需要一种权利与义务、权力与责任平衡的政治和法律理论。当前的现实条件,正是这种平衡的政治和法律理论的前提背景和社会基础。

  在社会治理中强调权利的同时,强调义务和责任有很强的必要性。对于具体的社会治理对象而言,在强调各种权利的同时,需要强调他们在自治中的义务,在道德上的责任,在法治体系中的义务和责任,如此,才能将个人真正融入社会治理体系。对于基层政府和组织而言,在明确其权力和职权的同时,也应当明确其责任和义务,尤其应当强调责任和义务的有限性。

  (作者单位:中南财经政法大学。《学习与探索》2020年第9期,中国社会科学网 闫琪/摘)

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