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【文萃】新时代中国营商环境优化:“十三五”回顾与“十四五”展望
2020年09月30日 19:38 来源:中国社会科学网 作者:李先军 罗仲伟 字号

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  一、“十三五”时期我国营商环境建设的主要举措  

  (一)强化顶层制度设计,形成了优化营商环境的整体生态

  从2013年开始,围绕简政放权的目标,国家采取了一系列行政审批事项的取消和下放措施,至2015年国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目共计378项。各职能部门也按照简政放权的要求大量取消和下放管理层级的行政审批项目。“十三五”期间,中央全面深化改革领导小组(委员会)充分发挥领导作用,2016年至2020年5月共审议了57项有关营商环境的相关政策文件。与此同时,中共中央、国务院将优化营商环境作为进一步深化市场经济体制改革的重要抓手,出台了决议、条例和相关办法,形成了优化营商环境的顶层制度设计体系。

  (二)推进商事制度改革,以“放管服”改革驱动营商环境有序改善

  以“放管服”为核心的商事制度改革,通过简政放权、放管结合、优化服务,使各类市场主体在市场经济活动中的交易成本显著下降,市场活力得以有效释放,其中的主要改革工作包括:一是实施简政放权,为市场主体自主经营创造条件。二是创新监管模式,以信用监管和治理思维来提升监管能效。三是优化服务能力,推动服务型政府的建设。

  (三)注重方法方式创新,以线下集中和线上整合协同推进行政服务效率提升

  在自上而下推动营商环境优化的实践中,通过对其他业务场景方法的移植以及工具的创新,为优化营商环境提供了有效的支持。一是把握数字时代机遇,推动营商环境的网络化、平台化、数据化、智能化建设。二是鼓励基层创新,提升基层政务服务质量。另外,新冠肺炎疫情的暴发进一步推动了政务服务的网络化和线上化,不仅有效缓解了新冠肺炎疫情对企业经营的冲击,而且为进一步改进服务方法和提高服务能力提供了有效的示范场景。

  (四)以评促改以评促优,以竞争激发各地改革创新

  在竞争的压力下,各种类型的营商环境评价为各地对标营商环境最佳实践、补齐营商环境“短板”提供了有效的参照,通过评价促进了各地营商环境的改善。2018年,按照国务院部署,国家发展和改革委员会构建了中国营商环境评价指标体系,2019年10月发布的《优化营商环境条例》更是要求实现营商环境评价的常态化。2020年5月,中共中央、国务院下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步要求“完善营商环境评价体系,适时在全国范围开展营商环境评价”。此外,相关研究机构、媒体等,作为外部的专业机构,也积极开展营商环境的评价工作,从研究和舆论上助推营商环境的改善。

  二、“十三五”时期我国营商环境建设取得的主要成就

  (一)营商环境快速改善,向世界展示了我国改革的成功实例

  自2007年开始,世界银行连续开展了营商环境的全球调查和评价工作,我国营商环境全球排名的进步较大。2019年,世界银行发布的《全球营商环境报告》显示,我国的营商环境大幅改善,在全球整体排名进入第31名,较上一年提高了15名,较2015年提高59位,成为主要经济体中营商环境改善最快的国家。

  (二)市场主体创业热情高涨,凸显了营商环境改善的积极促动效应

  “十三五”期间,随着“放管服”改革的不断推进,商事制度改革取得突出成效,在“双创”等大好政策支持下,制度红利有效释放,创业活力被有效激发,市场主体数量保持超高速增长。

  (三)企业成本显著下降,有力助推高质量发展

  “十三五”期间,为优化营商环境,在国务院的推动下,以减税减费、降低水电气网价格和融资成本为重点的“降成本”工作有序推进,企业成本显著降低,为进一步促进企业发展、提升企业发展质量提供了有力的支持。一是减税降费取得突出成效。二是企业生产经营成本显著降低,尤其是电气网降费明显。三是中小微企业融资问题得到显著改善。

  三、我国营商环境目前存在的主要问题

  (一)部分领域改革不到位,影响了营商环境的整体改善

  从我国营商环境的实际状况来看,部分领域改革尚不彻底,不仅影响了营商环境的整体改善,而且成为掣肘我国新时代完善社会主义市场经济体制的重要因素。具体表现在如下方面:一是垄断行业的市场化改革有待进一步深化。二是市场歧视问题依然突出。三是行政效率偏低和行政成本较高的问题尚需要进一步重视。四是企业经营成本尤其是税收负担依然较高。较高的税率对企业的生存和发展造成了较大的压力,也影响了我国企业全球竞争优势的发挥。另外,现有的流转税制度进一步加大了企业的资金压力。

  (二)区域间差距较大,进一步加剧了我国区域发展的不平衡

  我国营商环境在不同区域尤其是不同规模的城市和城乡之间的差距较大。从总体来看,营商环境改革的下沉度不够,大城市综合营商环境优于中小城市,城市营商环境优于农村,经济相对发达地区显著优于欠发达地区。这种差异不仅具有当期的分化效应,而且进一步加剧了我国区域发展的未来差异。

  (三)民众获得感有待提升,制度供给与现实需要的匹配度不高

  营商环境的差距不仅体现在不同地区对企业的吸引力上,而且体现在不同地区对企业和民众需求的认知和反应能力上。我国在政策制定、执行和评估过程中还存在与现实企业和民众需求不一致的地方,导致民众的获得感难以得到有效改善。一是制度供给的精准性不足。二是制度的供给方式与民众的获取方式不匹配。三是政策执行难和执行成本高。四是政策的实施效果往往缺乏后期的评估措施。。

  (四)部分人员对营商环境建设的重视度不够,各级各部门协同有待进一步加强

  从各地对营商环境工作的开展情况来看,一些地方对于营商环境建设的重视度不够,未能从根本上意识到营商环境是提升地方投资吸引力、实现地方长期可持续发展的根本,未能意识到优化营商环境是持续优化政府服务的重要牵引力,对优化营商环境的系统性、复杂性、协同性认识不足,以致对推进营商环境改善工作的重视度不够,将营商环境建设工作作为发改部门等某个或者几个部门的工作,各部门在推进营商环境优化方面的协同合作力度不够。

  四、“十四五”时期进一步优化我国营商环境的着力点

  (一)补齐营商环境“短板”,提高营商环境的整体均衡性

  在营商环境工作取得的成效的基础上,“十四五”时期需要补齐我国营商环境存在的“短板”,实现营商环境的整体性改善。一是对标国际前沿指标,补齐在纳税、信贷、跨境贸易、办理破产、办理施工许可等领域的“短板”。二是推动营商环境改革向中小城镇和乡村下沉,补齐城乡差距和区域差距的“短板”。三是进一步强化对民营企业和个人的产权保护,加强政府信用建设,补齐民众获得感的“短板”。四是进一步深化各级政府官员的认识,将优化营商作为持续优化政府服务的牵引力,将营商环境作为促进当地经济社会持续发展的重要驱动力。五是补齐部门和地域隔离的“短板”,加速推进公共数据的有序开放,加强数据安全防范管理。六是强化信用体系建设,完善“双随机、一公开”监管模式,补足“放管服”改革后的监管“短板”。

  (二)强化营商环境“长板”,为营商环境持续优化提供保障

  要继续发挥好我国优化营商环境方面的优势,做深做细相关工作,为营商环境的持续改善提供支撑。一是进一步发挥顶层设计的制度优势,形成对营商环境持续改善的有效统领。二是进一步加速“互联网+”政务服务落地,真正实现企业和个人业务的一网通办。三是做实营商环境评价工作,以第三方主体评价、自评和上级评价相结合来推动营商环境的逐步改善。

  (三)优化营商环境服务,提升民众的获得感和满意度

  “十四五”时期要重点提升政府及相关部门的管理和服务能力,创新管理和服务方式方法,真正以更优的营商环境支撑市场主体竞争力的提升。一是培育“顾客导向”的服务理念。推动公务人员认知的转变,要从服务的视角来审视自身职能和行为,从顾客视角来审视民众。二是进一步提升政务服务中心的服务水平,改善民众现场体验。三是注重提供个性化服务,帮助解决市场主体面临的突发问题。四是切实解决民众的“痛点”和“热点”问题。进一步降低企业税收负担,加大对企业设备投资和技术创新的优惠力度。

  五、“十四五”时期进一步优化营商环境的政策建议

  (一)深化市场经济体制改革,保障市场公平竞争

  应按照建设高标准市场经济体制的要求,全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度,为营商环境的进一步优化奠定体制基础。一是进一步完善产权保护制度,尤其是要强化民营经济产权保护和知识产权保护。二是全面实施市场准入负面清单制度,真正落实“非禁即入”。三是全面落实公平竞争审查制度。

  (二)深化行政管理体制改革,切实提升民众满意度

  行政管理工作直接关乎市场主体和民众的满意度,要进一步深化行政管理体制改革,切实提升民众的获得感和满意度。一是进一步简政放权,减少政府对市场的干预,让市场真正在资源配置中发挥主导作用。二是激发各级政府创新动力,以“自下而上”创新来提升营商环境的有效性、精准性,并以此提升民众的获得感。三是防范改革行为短期化、竞技化,要从长远、全局的思维来正视营商环境建设。四是关注政府工作人员的“倦怠感”,进一步强化流程性操作的智能化、自动化办理能力。

  (三)深化垄断行业改革开放,降低企业经营成本

  按照《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的要求,进一步深化垄断行业改革。一是稳步推进自然垄断行业改革,以竞争性促进市场价格机制的实现。二是加快推进金融行业市场化,降低金融市场进入标准,强化对上市企业的事中事后监管,修订《商业银行法》,并出台《银行法》,形成不同银行机构有序竞争且有所区分的格局。

  (四)完善市场信用体系建设,降低社会交易成本

  “十四五”时期以及未来更长一段时期,要重点推进市场信用体系建设,以良好的信用体系降低社会交易成本。一是完善社会信用信息网络。进一步强化信用体系建设,维护信用信息安全。二是利用好信用资源,积极发展信用经济。要完善诚信建设长效机制,健全覆盖全社会的征信体系。三是构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。

  (作者单位:中国社会科学院工业经济研究所。《改革》2020年08期,中国社会科学网 闫琪/摘)

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姓名:李先军 罗仲伟 工作单位:

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