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找准完善新型城镇化战略的发力点
2020年11月26日 16:33 来源:中国社会科学网 作者:金东 字号
2020年11月26日 16:33
来源:中国社会科学网 作者:金东

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    习近平总书记指出,要使城市更健康、更安全、更宜居,成为人民群众高品质生活的空间。党的十八大以来,我国坚持走中国特色新型城镇化道路,一体推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,新型城镇化建设取得举世瞩目的成就。当前,我国正处于城镇化快速发展的新阶段,还有很大的发展后劲和提升空间。党的十九届五中全会明确提出,要完善新型城镇化战略,推进以人为核心的新型城镇化。要准确把握新型城镇化的趋势和特点,在完善新型城镇化战略上聚焦重点任务,持续精准发力,在新的历史起点上书写新型城镇化高质量发展新篇章。

  新型城镇化重在彰显以人为本理念

  城镇化过程是人的城镇化和物的城镇化并行推进、有机协调的过程。物的城镇化是人的城镇化的重要基础和条件,但前者更需要服从和服务于后者,否则就容易为物所累、错位失焦。新型城镇化的“新”在于摒弃过去以物为要、过于重视物理空间拓展的“土地城镇化”模式,转而强调以重视和满足人对城镇的美好向往为价值旨归,让进城人口“进得来、留得住、过得好”。合理引导农村人口向城镇转移、有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化的本质要求。据国家统计局数据显示,2019年年末我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为60.60%和44.38%,已经提前完成1亿人落户的任务,1亿多农业转移人口成功实现了市民化,但常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间依然存在超过16个百分点的落差,仍有近2.3亿在城镇生活的人口没有落户。

  进一步提高农业转移人口市民化质量,既要降低市民化的门槛,也要提升市民化的能力,在实现人口从农村到城镇空间流动的基础上,畅通进城人口的社会流动渠道,使其在身份认同、社会权利、行为模式等方面逐步完成由农民到市民的角色转换。一方面,要消除农业转移人口的“后顾之忧”,维护好进城农民原有的土地承包经营权和宅基地使用权等权益,积极探索上述权益的有偿退出和继承实现机制;另一方面,要减少农业转移人口的“前进之虑”,持续推进户籍制度改革,全面放宽或取消落户限制,提升在城镇落户的便利性和灵活性,扩大和优化教育、医疗、健康、住房等公共服务供给,让城镇常住人口都能够享受均等化的基本公共服务,并通过技能培训、就业指导、金融支持、社会帮扶等方式,大力提升农业转移人口的环境适应能力和自我发展能力,增强其对城市的归属感和获得感。

  新型城镇化重在优化空间布局形态

  受资源禀赋、交通区位、发展阶段、人口流向等因素的影响,我国城镇化格局正在加速分化,区域之间、城市之间的发展态势差异化明显。总体上看,经济和人口日益向中心城市和城市群聚集,城市群、都市圈成为推动我国经济实现高质量发展的重要动力源,县城成为带动县域经济发展的增长极和不少农民进城就业安家的首选目的地,而一些中小城市和小城镇由于资源枯竭、产业转型、位置偏远、被动虹吸等原因出现收缩趋势或迹象,经济社会发展后劲不足。我国各区域的城镇化布局有疏有密,难以也不宜保持绝对意义上的均衡。要统筹考虑经济、生活、生态、安全等层面的发展需要,既做好“大集聚”文章,促进生产要素向优势地区集中,持续提高中心城市和城市群的综合承载能力,也做好“小分散”文章,细化主体功能分区,突出“三区三线”“三线一单”等对城镇化空间布局的刚性约束,注意解决单体城市“一城独大”和中心城区人口及功能过于密集的问题,推进城市向郊区化、多中心、组团式方向发展。

  在宏观层面,应持续强化城市之间的交通、产业、要素、政策等方面的衔接,积极培育发展现代化都市圈,推进城市群一体化发展,进一步突显城市群的新型城镇化主体形态地位以及在区域协调发展中的引领带动作用。在中观层面,通过功能疏解、人口扩散、产业转移等方式,充分发挥中心城市对周边地区的辐射效应和回流效应,实现大城市与中小城市和小城镇的协调发展,形成错落有致的城镇空间布局。在微观层面,科学把握城市生产、生活和生态空间的内在关联,明确各片区功能定位,统筹推进新城区设施完善和老城区更新改造,高质量打造产业园区、品质社区、特色街区、生态景区等城市空间形态,使空间更加通透、产城更加融合、生活更加便利。

  新型城镇化重在提升城市功能品质

  经过一段时期的快速推进后,我国的城市发展开始由以增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段,城市的功能布局、配套设施、服务管理等需要不断进行调适和优化,以最大限度满足人民群众多元化、个性化生产生活需求。人民生命安全和身体健康始终是城市发展的基础目标。在提高城市的资源、人口、经济等承载能力的同时,着力建设完善的城市生态系统和安全系统。

  城市的规划、建设和管理既要从大处着眼,搭建城市总体发展框架,绘就笔墨酣畅的“大写意”,更要从细节入手,聚焦城市功能完善和品质升级,打磨精美细腻的“工笔画”。一是建设宜居城市。积极开展城市污染治理和生态修复,有效增加城市蓝绿空间,加快补齐城市基础设施短板,特别是包括县城在内的广大中小城市,更需要大力完善公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施等,让城市兼具颜值与气质。二是建设韧性城市。确立和完善韧性城市建设的顶层设计,加强城市安全风险评估,强化公共卫生体系及其配套设施建设,科学规划和升级完善城市防洪排涝设施,有效提升城市在面对自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等风险时的预防、准备、响应和快速恢复能力。三是建设智慧城市。在大数据、物联网、云计算等现代信息技术赋能下,积极推进基础设施数字化、智能化改造,借助于智能传感器、智能视频、自动识别等信息化管理和监督手段,打造智慧政务、智慧交通、智慧社区、智慧医疗、智慧养老、智慧监管等应用场景,更宽领域、更深层次推动城市治理的数字化转型,持续改善城市的运行效能。

  新型城镇化重在推进城乡深度融合

  党的十九届五中全会提出,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。新型城镇化是城市与农村互促共进、协调发展的城镇化,良好的城乡关系既是新型城镇化建设的内在要求和重要任务,也是推进新型城镇化高质量发展的基础条件。党的十九大明确提出,要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。2019年,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,对城乡融合发展的主要目标和重点任务进行了全面部署。各地纷纷探索城乡融合发展的具体实现形式和推进路径,并在一些领域和环节取得了积极成效。然而,城乡融合发展是一项复杂的系统工程,绝非一朝一夕所能达成。我国城乡二元差距依旧明显,农村居民收入实际增速虽连年高于城镇居民,城乡居民收入相对差距持续缩小,但收入绝对水平却呈扩大趋势,城乡之间要素流动不畅、公共资源配置不均衡、产业发展水平差异较大等问题仍需下大力解决。

  为此,一要完善城乡融合的制度设计。在守好粮食安全和农民权益保障的前提下,坚决破除影响城乡要素双向自由流动和平等交换的各种体制机制障碍,加快完善城乡统一的建设用地市场,在集体经营性建设用地入市方面形成一套比较成熟的交易规则和收益分配机制,健全土地承包“三权分置”制度,完善人才返乡入乡、工商资本下乡促进机制,引入更多先进技术和管理理念。二是夯实城乡融合的基础支撑。建立均等化、一体化的公共服务体系和基础设施体系是城乡之间融合互动的重要基础,要以实施乡村建设行动为契机,分阶段、分步骤推进公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖、基础设施向农村倾斜,实现城乡公共服务的普惠共享和城乡基础设施的统一规划、建设和管护。三是拓宽城乡融合的涉及领域。产业融合是城乡融合的重要方面,新型城镇化进程中,要积极对接城乡优势资源,发展乡村现代农业,以现代科技改造传统农业,积极开展新产业新业态培育,促进农村一二三产业融合发展。积极寻找城乡规划布局、社会治理、生态建设、文化发展等领域贯通融合的契合点,搭建协作平台,探索推进路径,努力实现城市与乡村全面深度融合。

  (作者单位:河南省社会科学院城市与环境研究所)

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